Несмотря на существование специальных школ, они не всегда доступны для детей с ограниченными возможностями из-за непоходящих зданий. Число школ также ограничено, и они находятся только в больших городах. Третья проблема связана с бедностью. Многие бедные семьи не могут позволить себе транспортные расходы, которые становятся неизбежными, если они отправляют своих детей с инвалидностью в школы-интернаты, располагающиеся в городах. Таким образом, дети с ограниченными возможностями часто остаются дома без доступа к образованию (Katsui, 2005, 72-73). Дети с ограниченными возможностями, которые остаются дома, по закону имеют право на получение образования в своих домах. Это, однако, редко осуществляется на практике, и качество образования хуже, чем в школах. Кроме того, учителя не приходят на дом так часто, как они должны (Katsui, 2005, 74).
Дети-инвалиды, которые получают начальное образование и желают получить более высокий уровень образования, продолжают сталкиваться с проблемами и дискриминационным отношением. Прежде, чем человек с ограниченными возможностями может обратиться в университет, он/она должен сначала получить специальное разрешение от больницы (Katsui, 2005, 76). Может случиться и так, что человеку с ограниченными возможностями, который сдаст вступительные экзамены, отказывают в зачислении в университет по причине его/ее инвалидности (Katsui, 2005, 76). Тем не менее, в Казахстане, например, по закону существует квота на поступление в вузы в пользу лиц с ограниченными возможностями (Закон об образовании Республики Казахстан, ст. 26 (8,1)), в дополнение к защите права лиц с ограниченными возможностями на равный доступ к образованию (Закон о социальной защите инвалидов Республики Казахстан, ст. 5 (3)).
Доступ к занятости. В целом, законодательство стран Центральной Азии, которое относится к лицам с ограниченными возможностями, является чрезмерно ограждающим. В сфере занятости, лица с ограниченными возможностями могут работать только определенное количество часов в неделю.[121] Эти ограничения прав на труд являются дискриминационными. Убеждение, что инвалиды не обладают таким же потенциалом для работы, как дееспособные люди, укрепляется, и они лишаются возможности нести ответственность за свою жизнь и принимать свои собственные решения.[122]
Доступ к услугам здравоохранения. В соответствии с законом, лица с ограниченными возможностями в Центральной Азии имеют доступ к бесплатному медицинскому обслуживанию, но на практике, в связи с коррупцией в службе здравоохранения, медицинское обслуживание часто является платным. Еще одной проблемой, связанной с бесплатным медицинским обслуживанием, является недоступность этих услуг (Katsui, 2005, 55). Большинство реабилитационных услуг и больниц расположены в крупных городах, что мешает многим людям с ограниченными возможностями, живущим в сельской местности, получить доступ к этим услугам из-за отсутствия доступа к транспортной системе, а также трудностей с транспортными расходами.
Лица с ограниченными возможностями также имеют право на бесплатные лекарства, однако на практике они редко имеют к ним доступ и зачастую они даже не знают о существовании перечня бесплатных медицинских услуг.
Больниц мало, а пациентов много, что, естественно, влияет на качество медицинских услуг для лиц с ограниченными физическими возможностями. Кроме того, отсутствие медицинского оборудования в больницах и профессиональных врачей снижает возможности иметь доступ к надлежащему лечению и, таким образом, также увеличивает риск ухудшения здоровья (Katsui, 2005, 55).
Повышение осведомленности лиц, работающих в сфере здравоохранения, необходимо для обеспечения того, чтобы лица с ограниченными возможностями получали необходимое лечение, на которое они имеют право. Кроме того, больницы и реабилитационные центры должны быть физически доступны для людей с ограниченными возможностями.
Женщины с ограниченными возможностями. Женщины с ограниченными возможностями в Центральной Азии подвергаются двойной дискриминации.
Женщины-инвалиды зачастую рассматриваются не как женщины, а как люди с ограниченными возможностями и, следовательно, они не в состоянии выполнять роль жены и матери (Katsui, 2005, стр. 79-80). Согласно информации, полученной из интервью с работником организации инвалидов в Кыргызстане, женщине-инвалиду труднее заключить брак, чем мужчине-инвалиду из-за негативного отношения к людям с ограниченными возможностями в обществе и дискриминации по признаку пола, которая ставит женщин в слабое положение. Часто считают, что женщины-инвалиды не могут родить ребенка и если они рожают, люди думают, что инвалидность женщины может передаться ребенку. Дело обстоит по-другому с мужчинами с ограниченными возможностями, которые могут легко жениться и создать семью без предрассудков со стороны общества.
Репродуктивные права женщин с инвалидностью не соблюдаются, и женщины часто считаются бесполыми. В случае беременности, женщины с инвалидностью часто испытывают давление со стороны врачей, которые убеждают их сделать аборт. Женщины с инвалидностью также часто подвергаются принудительной стерилизации (Katsui, 2005, 80-81).
Таким образом, женщины-инвалиды не имеют право принимать решения об их собственной жизни. Это повышает риск того, что их право на свободное создание семьи нарушается, право, которое признается в ст. 23 (1а) КПИ.
Женщин, которые становятся недееспособными, часто бросают мужья, оставляя их в затруднительном финансовом положении, и не редко они остаются одни с детьми (Katsui, 2005, 82-83). На основании информации из организации инвалидов Кыргызстана, бывает и так, что мужчина бросает женщину, если она рожает ребенка-инвалида. Среди женщин с инвалидностью очень высок уровень безработицы, поскольку общество не считает, что у них есть способности для выполнения какой-либо работы (Katsui, 2005, 82). Таким образом, женщины с инвалидностью, которые являются матерями-одиночками, часто не имеют другого выбора, кроме как жить в нищете, без каких-либо других доходов, кроме алиментов на ребенка от бывшего мужа и мизерной пенсии, предоставляемой государством.
Слишком часто женщины-инвалиды также подвергаются насилию в семье в различных формах: физическому, психологическому, словесному и сексуальному. В связи с их бедностью и инвалидностью, женщины-инвалиды изолированы и имеют мало средств, чтобы обратиться за помощью в случае насилия в семье. Кроме того, клеймо, которое ставят на женщин-инвалидов в обществе и их собственная пассивность из-за негативного отношения со стороны общественности, являются следующими факторами, которые способствуют тому, что женщины-инвалиды, подвергающиеся насилию, не имеют возможности обратиться за помощью и защитой (Katsui, 2005, 83-84).
Доступ к правосудию. Учитывая негативное отношение в обществе, инвалиды имеют очень ограниченный доступ к правосудию. Правительственные чиновники не знают о проблемах, с которыми сталкиваются инвалиды, и люди часто не хотят помогать им (Katsui, 2005, 58). Дееспособные люди зачастую думают, что инвалиды не должны «жаловаться» о своем положении, а наоборот, вместо этого они должны быть рады, что они не работают и могут остаться дома.
Физическая недоступность общественных зданий, таких как суды и участки правоохранительных органов, затрудняют доступ людей с ограниченными возможностями к правосудию. По данным кыргызских DPO, доступа к профессиональным переводчикам, например, в судах или при допросах правоохранительных органов, не существует. Однако, по закону, в случае необходимости государство должно предоставить переводчика. Несмотря на то, что законодательство в странах Центральной Азии признает лиц с ограниченными возможностями в качестве равноправных граждан вместе с физически дееспособными лицами, это законодательство не отражает реальности. Например, лица с ограниченными возможностями имеют право голоса (например, Закон Кыргызской Республики о правах и интересах инвалидов, ст. 15, гарантирует избирательное праводля лиц с ограниченными возможностями), но оно редко осуществляется на практике из-за недоступных зданий, где проводится голосование, и недоступной транспортной системы, что непозволяет им передвигаться самостоятельно (Katsui, 2005, 58). Таким образом, лица с ограниченными возможностями имеют мало или вообще никакой способности принимать решения в публичной сфере и без правоспособности действовать люди с инвалидностью, в том числе не являются равными перед законом.
Лица с ограниченными возможностями в Центральной Азии зачастую не знают о своих правах частично потому, что они были вынуждены жить изолированной жизнью, скрываясь в своих домах. Так как они не имеют возможности участвовать в жизни общества наравне с другими, инвалиды не имеют такого же доступа к информации, как люди без инвалидности. Это привело к тому, что многие люди с ограниченными возможностями не знают, например, о бесплатном медицинском обслуживании, на которое они имеют право. Существуют также случаи, когда информация была умышленно скрыта, чтобы инвалиды не воспользовались своими льготами (Katsui, 2005, 56-58).
Заключение. Лица с ограниченными возможностями являются одной из самых бедных и маргинальных групп в центрально-азиатском обществе. В отношении инвалидов все еще сохраняется медицинская точка зрения, что не позволяет принимать инвалидов такими, какие они есть. Чтобы стать частью общества и устранить физические барьеры в окружающей среде должны измениться сами инвалиды, в противополжность мнению, что общество должно изменить свое отношение к людям с ограниченными возможностями.
Женщины-инвалиды страдают от дискриминации больше всего по причине их пола и инвалидности. Женщина с ограниченными возможностями считается инвалидом, а не женщиной, и она больше подвергается насилию. Женщину также часто обвиняют в ее инвалидности, а ребенок-инвалид или женщина, которая становится инвалидом, считается законным основанием для развода.
Несмотря на то, что дети с ограниченными возможностями признаются имеющими равный доступ к образованию по закону, в действительности это не осуществляется ни в одной из стран Центральной Азии. Отсутствие специально подготовленных преподавателей, материалов, помощи и вспомогательного оборудования является большим препятствием для доступа детей-инвалидов к образованию. Стыд родителей за своего ребенка с ограниченными возможностями является еще одной важной проблемой, которая приводит к тому, что многие дети-инвалиды исключаются как из образования, так и общества.
Негативное отношение в обществе приводит к исключению людей с инвалидностью изо всех аспектов жизни. Лица с ограниченными возможностями в странах Центральной Азии практически не имеют доступа к занятости, медицинскому обслуживанию и правосудию. Причинами этого являются отсутствие образования и осведомленности о правах среди лиц с ограниченными возможностями, а также маленький интерес на правительственном уровне с целью улучшения положения лиц с ограниченными возможностями. Для защиты прав и интересов лиц с ограниченными возможностями существуют законы, однако, плохая реализация этих законов является серьезной проблемой. Законодательство в отношении инвалидов, в целом, является чрезмерно ограждающим и, следовательно, в целях повышения правовой базы для лиц с ограниченными физическими возможностями должны быть внесены поправки.
8. Дополнительный аспект: роль национальных меньшинств
Хотелось бы выразить благодарность Рейю Матеро за следующий вклад о статусе различных групп меньшинств в странах Центральной Азии.
Меньшинства в Центральной Азии. Большинство коренных народов в странах Центральной Азии имеют тюркское происхождение и почти все являются мусульманами-суннитами. В каждом государстве есть 80-100 различных этнических групп. Группы меньшинств в регионе сталкиваются с различными формами дискриминации. В 2011 г. в Казахстане были приняты новые законы, которые ограничивают права религиозных меньшинств. В южной части Кыргызстана продолжаются преследования этнических узбеков, а также на повестке дня стоят проблемы меньшинств и земельные вопросы. Как сообщается, этнические узбеки в Таджикистане также находятся под растущим давлением, поскольку власти часто обвиняют их в участии в запрещенных исламистских группах. Также в Таджикистане мишенью нового законодательства, которое ужесточает правила о браке с иностранцами, стали граждане Китая. В Туркменистане продолжается так называемая политика туркменизации: как сообщается, по непонятным причинам школьники должны предоставить свидетельства об их этническом происхождении.
Казахстан. В годы Советской власти Казахстан был многонациональной республикой, где казахи составляли меньшинство. В последуйщие годы, Республика Казахстан претерпела значительные изменения, и на данный момент казахи составляют большую часть населения. Массовая эмиграция представителей национальных меньшинств и политика правительства, которая поддерживает так называемую «казахизацию», снизили численность и влияние этнических групп в Казахстане. Основными этническими меньшинствами являются: русские (23,7%), узбеки (2,8%), украинцы (2,1%), уйгуры (1,4%), татары (1,3%), немцы (1,1%) и корейцы.
Политика «казахизации» включила в себя принятие казахского языка как единственного официального языка. Это повлекло за собой серьезные последствия для всех этнических групп в стране. Представители национальных меньшинств, которые могут говорить по-казахски, также сталкиваются с дискриминацией в области образования и занятости. В 2007 г. Конституционный суд Республики Казахстан постановил, что русский и казахский языки принципиально равны. Это решение может иметь положительное влияние на русскоговорящие меньшинства.
Политическая маргинализация является одной из проблем, стоящей перед этническими меньшинствами. Конституция гарантирует этническим группам право на создание культурных центров. С другой стороны, Конституция также запрещает создание общественных объединений и политических партий, которые имеют этнические, религиозные или националистические идентичности.
Уйгуры в Казахстане сталкиваются с дополнительными трудностями из-за их предполагаемой связи с продолжающейся сепаратистской борьбой в Западном Китае. Китайское правительство оказывает давление на казахстанские власти с целью ареста и депортации предполагаемых уйгурских «этнических сепаратистов». В 1996 г. Казахстан подписал соглашение с Китаем о перспективном сотрудничестве с проблемой «уйгурского сепаратизма». Группы по защите прав человека заявили, что это соглашение было заключено для тайного согласия на выдачу Китаю уйгурских активистов, ищущих политического убежища в Центральной Азии. Кроме того, узбекские беженцы, проживающие в Республике Казахстан, сталкиваются с аналогичной угрозой экстрадиции в Узбекистан, где они подвергнутся риску жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения.
Президент Нурсултан Назарбаев изъявил желание достичь в стране межнационального согласия и толерантности. Несмотря на его усилия, правительство продолжает ужесточать контроль над религиозными меньшинствами. Президент также поддержал Доктрину национального единства, в которой подчеркивается укрепление казахстанской идентичности с упором на многонациональном характере страны. Противники этой доктрины, в основном, националистические группы, считают доктрину нападением на казахские этническую идентичность, язык и культуру.
На продолжении многих лет правительство постепенно увеличивает использование казахского языка за счет русского. Русский язык широко используется русским населением, другими этническими меньшинствами, а также казахами, проживающими в крупных городах. После распада Советского Союза число студентов, обучающихся на занятиях университета на казахском языке, выросло в четыре раза.
Президент Назарбаев был переизбран на пост президента в апреле 2011 г. с 95,5% голосов. Два самых известных оппозиционных политиков не смогли принять участие в выборах, потому что они не прошли необходимый тест на знание казахского языка. На выборах в нижнюю палату парламента, Мажилис, 15 января 2012 г., примерно четверть избранных кандидатов были представителями русскоговорящих этнических меньшинств. По сравнению с бывшим парламентом это является существенным увеличением. Кроме того, восемь из девяти представителей, назначенных Ассамблеей народа Республики Казахстан, представляли этнические меньшинства.
С советских времен в Казахстан вернулось или иммигрировало около одного миллиона этнических казахов в соответствии с государственной схемой оралманов. Они, в основном, вернулись или иммигрировали из Монголии, Китая, Афганистана, Ирака, Турции, России и других республик Центральной Азии. Основные проблемы, с которыми сталкиваются эти иммигранты, относятся к земельным наделам, занятости и доступу к обучению казахскому и русскому языкам. Кроме того, приобретение гражданства также проблематично, несмотря на то, что в 2011 г. были предприняты некоторые усилия, чтобы упростить процедуру. По мнению некоторых политиков, неэффективная иммиграционная политика государства отчасти является причиной забастовок нефтяников в декабре 2011 г., которые в конечном итоге привели к гибели 16 человек. Также радикализация этнических казахских иммигрантов рассматривается как продукт неэффективной иммиграционной политики.
Повышенная активность исламистской деятельности в 2011 г. была одной из основных проблем среди чиновников. Как сообщается, президент Назарбаев подчеркнул важность наблюдения за религиозными общинами, а также необходимость строгого подавления неопределенной религиозно-экстремистской идеологии. 26 октября 2011 г. вступил в силу новый закон о религии. Он ограничивает права религиозных меньшинств в нарушение обязательств по правам человека Республики Казахстан. Новый закон устанавливает сложную систему регистрации, запрещает незарегистрированную религиозную деятельность, создает религиозную цензуру и требует местное и центральное разрешение на строительство или открытие места поклонения. Также планируется разработать этот закон дальше путем запрета всех независимых и этнических мечетей, таких как уйгурских, татарских и чеченских, и перенятия всего исламского образования и использования контролируемого государством Духовного управления мусульман для контроля и отчетности о всех разрешенных видах исламской деятельности.
Кыргызстан. Главными языками в Кыргызстане являются кыргызский язык в качестве государственного языка, а также русский и узбекский языки. Меньшинства: узбеки 14,2%, русские 10,3%, дунгане 1,1%, уйгуры 1% и татары, казахи, украинцы, немцы, таджики, корейцы, евреи и северокавказцы.
Этнические кыргызы составляют 70% населения. В прошлом, славяне, в основном русские, были самым крупным меньшинством в стране. Славяне являются, в основном, городскими жителями, в отличие от какого-либо другого среднеазиатского государства. За последние десять лет число славян резко сократилось. Узбеки, которые теперь составляют большинство, в основном, проживают в Ферганской долине в западной части страны. Большинство представителей немецкого меньшинства эмигрировали, главным образом, в бывшие немецкие области. То же относится и к евреям, которые эмигрировали в Израиль, Германию и США. Многие русские и другие славяне также эмигрировали. Согласно подсчетам, в период с 1991 по 2005 гг. страну покинула половина примерно 916000 членов русского меньшинства.
Текущее положение меньшинств является сложным. Страна пережила иммиграцию большого числа групп меньшинств. Русский язык был принят в качестве языка межнационального общения, получив статус официального языка, только в 2001 г. Тем не менее, кыргызский язык является основным языком, используемым официальными лицами. В последние несколько лет националистическая идеология «Кыргызстан для кыргызов» стала более популярной. Новое положение о языке требует, чтобы кандидаты на выборные должности доказывали свои языковые навыки на кыргызском языке. То же самое относится и к студентам вузов.
Узбекское меньшинство, которое проживает в основном в южной части страны, страдает от доминирования кыргызов. Демонстрации в поддержку провозглашения узбекского языка в качестве официального были встречены насилием и даже убийствами в Ошской и южных областях.
В январе 2009 г. вступил в силу новый закон о религии имеющий весьма ограничительный характер. Данный закон отдельно затрагивает небольшие религиозные общины, такие как протестанты, бахаи и кришнаиты. Эти религиозные группы лишены права на повторную регистрацию своей религии, процедуры, которая является обязательной в соответствии с новым законом о религии.
2010 г. принес Кыргызстану много потрясений. Более 400 человек погибли и многие получили ранения в этнических столкновениях между узбекской и кыргызской этническими группами. Следующий год был более спокойным. Президентские выборы, состоявшиеся в ноябре 2011 г., передали власть Алмазбеку Атамбаеву, бывшему премьер-министру при президенте Розе Отунбаевой. Президент получил основную поддержку в своем родном регионе страны. Избирательные кампании были отмечены растущим использованием националистической риторики политиков и средств массовой информации. Во время избирательной кампании узбеки были обвинены в насилии 2010 г. и других проблемах.
В декабре 2011 г. было сформировано новое правительство. Равшан Сабиров стал первым таджикским министром страны. Он отвечает за социальное обеспечение. В новом правительстве больше нет никаких других представителей этнических меньшинств. По подсчетам, президент Атамбаев, вероятно, будет следовать принципам Концепции этнического развития и консолидации в Кыргызской Республике. Ассамблея народов Кыргызстана утвердила проект концепции 17 июня 2011 г., т.е. объединяющую организацию для этнических меньшинств. Принципы, изложенные в концепции, были созданы при Отунбаевой и направлены на повышение уровня доверия между различными этническими группами. Эти принципы подчеркивают верховенство права, уважение прав человека и культурного разнообразия, сохранение самобытности этнических групп и недискриминацию, обеспечение равных возможностей для участия в политической жизни и переход от этнической идентичности к гражданской идентичности. Концепция также поддерживает систему образования, где молодые люди из всех этнических групп учатся говорить на кыргызском языке вместо того, чтобы использовать исключительно русский язык в межнациональном общении.
Это кажущееся позитивное развитие не является полной правдой. В июне 2011 г. парламент проголосовал за утверждение другого документа, который использует альтернативный подход к этнической политике. Этот документ основан на том, что кыргызская национальность является центральным элементом государственности. Кроме того, согласно этому документу, культурная и языковая политики должны быть направлены на кыргызскую идентичность. Утверждение документа доказывает, что националистические идеи имеют сильную поддержку в парламенте. Для согласования этих двух подходов были предприняты усилия. Результат этого политического дебата будет оказывать продолжительное влияние на усилия по миростроительству в Кыргызстане в будущем.
Ситуация на юге Кыргызстана остается такой же напряженной. В то время как снизилось межэтническое насилие, остается правовое, социальное и экономическое притеснение узбекского сообщества. Например, местные газеты публикуют унизительные и подстрекательские статьи об этнических узбеках. Кроме того, организации по правам человека сообщают о нарушениях прав человека, таких как произвольные задержания и пытки, в основном, этнических узбеков в участках правоохранительных органов. Однако, положение религиозных меньшинств в Кыргызстане лучше, чем в других странах Центральной Азии.
Таджикистан. Таджики представляют собой крупнейшую этническую группу в Таджикистане и составляют 79,9% населения. Другие группы: узбеки 15,3%, русские 1,1% и кыргызы 1,1%.
Два человека из 63 парламентариев в Таджикистане являются этническими узбеками. Таджикистан намеревается построить крупную Рогунскую ГЭС. Эти планы обострили отношения с соседним Узбекистаном и, как сообщается, создали давление на узбекское меньшинство в Таджикистане. Конституция Таджикистана гарантирует языковой плюрализм. Вместе с тем было заявлено, что на практике использование любого другого языка помимо таджикского не рекомендуется и на узбекском языке ведутся только несколько радио и телепередач. Кроме того, государственные служащие обязаны говорить на таджикском языке. Таджикский язык преподается в школе в течение двух часов в неделю, но этого недостаточно для его полного освоения.
Согласно новому законодательству, лицо, не являющееся гражданином и желающее заключить брачный союз с местным гражданином, должен прожить в стране в течение года, прежде чем он сможет заключить брак и подписать брачное соглашение для обеспечения жильем своего супруга/супругу. Сообщается, что в целях выявления следующих двух групп вносятся изменения: мужчины-граждане Афганистана и этнические уйгуры из Китая. Эти две группы подозреваются во вступлении в брак в целях получения права на проживание и ускорения получения гражданства. Этнические кыргызки находятся в зоне риска оказаться жертвами похищения невест, которое широко распространено в Кыргызстане. Некоторые СМИ предполагают, что этнические таджики сейчас копируют такое поведение в северо-восточном районе Джиргаталь.
Вся религиозная деятельность мусульман, христиан, иудеев, свидетелей Иеговы и других религиозных верующих стала мишенью государства. Свобода религии была нарушена во многих отношениях: снос и закрытие мечетей, церквей и единственной синагоги в стране. Кроме того, был установлен запрет на всю религиозную деятельность без государственного разрешения, наблюдаются произвольные тюремные заключения мусульман и свидетелей Иеговы, ограничения на право на долю убеждения и жесткая государственная цензура. Правительство оправдывает эти действия как средство для предотвращения экстремизма и исламизации.
24 июля 2012 г. правительство начало военные действия в Хороге, обвинив самого разыскиваемого полевого командира Толиба Аембекова в причастности к убийству начальника ГКНБ 21 июля. 13 августа Аембеков сдался после нескольких недель боевых действий в Хороге. Никто не знает, что произойдет в ближайшем будущем. Как утверждают многие, Хорог является довольно спокойным регионом, но остается неизвестна достоверность данной информации. В течение многих недель правительство блокировало веб-сайты, в то время как телефонная и нтернет-связь с провинцией остаются неопределенными. По мнению большинства, конфликт произошел из-за наркотиков. Существует также возможность этнического конфликта: военные силы рассматриваются как представляющие таджикских национальных элитарных боевых местных памирских командиров. Тем не менее, в военных силах многие являются этническими памирцами. Некоторые местные жители, вероятно, посчитают так называемую специальную операцию как нападение на памирцев. Как уже упоминалось ранее, никто не знает, что произойдет. По подсчетам, в результате конфликта погибло 43 человека. Это стало самым серьезным конфликтом после гражданской войны. Определенно, статус-кво в регионе Хорог был нарушен, и реальная угроза следующих конфликтов остается.
Узбекистан и Туркменистан. Ситуация в области прав человека в Узбекистане остается крайне сложной. Принимая во внимание все ограничения в отношении СМИ, гражданского общества и работы в области прав человека, получить достоверную информацию о положении меньшинств в стране очень трудно. То же самое можно сказать и о Туркменистане. На данный момент об этих двух странах нет достоверных данных.
1. Дальнейшее развитие верховенства права
Несмотря на то, что мы знакомы с принципом верховенства права, сам определение концепции данного принципа является довольно сложной задачей. Концепция верховенства права не должно быть слишком узкой и охватывать только такие конкретные сферы как полиция, законодательство или свободная конкуренция. Требуется более сбалансированный концептуальный подход, который учитывает различные этапы развития верховенства права. Так, бывший генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, выступая в Генеральной Ассамблее 21 сентября 2004 г. говорил о том, что верховенство права начинается дома и простых концепций не достаточно: правовые нормы должны быть реализованы на практике.
С теоретической точки зрения следует отличать следующие три этапа развития верховенства права:
1) классическое верховенство права, основывающееся на принципах права;
2) демократическое верховенство права, подчеркивающее роль участия народа в осуществлении государственной власти и принятии справедливых законов;
3) верховенство права в социальном контексте, обращающее внимание на социальное функционирование правовых норм.
Нам нужны не теории, а функционирующая правовая система и это как раз то, из чего исходит моя книга. Не достаточно просто говорить о верховенстве права, надо чтобы стали реальностью наличие четко определенных законов, эффективное государственное управление и доступ к правосудию. В процессе принятия политических решений прежде всего следует учитывать мнение народа, а не государственных органов. Действительно, современное конституционное право и политология подчеркивают важность прав и свобод человека.
Исследования, проведенные Всемирным банком, показывают, что человеческий капитал составляет наибольшую долю в общем объеме благосостояния подавляющего большинства стран мира.1 По данным исследования, развитие верховенства права является также важнейшей составляющей частью экономического роста. С другой стороны, мы должны помнить о цепочке развития: правосудие - демократия - экономика - благосостояние. Демократическая система не может существовать без безопасности и правосудия. Следовательно, также и экономическое развитие требует наличие справедливого порядка, обеспеченного судом. И, наконец, без устойчивой экономики невозможно создание необходимых условий для благосостояния. На наш взгляд, одной из наиболее значимых трудов о взаимосвязи между данными этапами развития является работа Фарида Закария (Fareed Zakaria) «Будущее свободы» (2003 г.), в которой устойчивость демократического общества оценивается на основе соответствующих экономических предпосылок.
В соответствии с вышесказанным, развитие верховенства права (и прежде всего в долгосрочной перспективе) следует оценивать во всех странах мира в тесной связи от развития правосудия, демократия, экономики и благосостояния. Именно так следует оценивать перспективы развития верховенства права и в странах Центральной Азии. Следовательно, необходимо не только экономическое развитие, но и повышение доверия к деятельности государственных учреждений, а также привлечение всех слоев населения к участию в формировании государственной политики.
2. Укрепление регулятивной политики
Законодательство играет ключевую роль в развитии верховенства права. Верховенство права приобретает свою суть по мере развития законодательства. Верховенство права является динамическим принципом, поэтому законы должны рассматриваться как средство, а не как цель. Как указывалось выше, в Финляндии часто используется фраза «страна должна правиться законом».
Тем не менее, в настоящее время роль законов в качестве строительного материала не является однозначной. Законодательство стало более фрагментарным и все больше относится не ко всему населению, а связано с интересами определенных групп лиц. Это является проблемой не только стран континентальной правовой семьи. То же самое относится к странам англосаксонской правовой семьи, которые становятся все более казуистическими.
В общих чертах, проблемы законодательства заключаются в том, что оно оторвано от реальности и очень трудно для понимания. В этой связи я хотел бы отметить, что одной из самых больших проблем в правовой политике сегодня является то, что законы слишком часто разрабатываются отдельными административными секторами совершенно недальновидным образом. Превращается ли законодательство, таким образом, в «дефектное законодательство», которое просто решает текущие актуальные проблемы, вместо того, чтобы конструктивно руководить долгосрочным развитием?
В целях уменьшения объема законодательства и улучшения его качества осуществлялись различные проекты. Например, ОЭСР проводит сравнительные исследования по вопросам регулятивной политики ее членов.
Рекомендация Совета ОЭСР по повышению качества государственного регулирования от 1995 г. включает в себя следующий список пунктов, которые следует принимать во внимание в процессе нормотворчества:
1. Правильно ли определена проблема?
2. Оправдано ли регулятивное вмешательство государства?
3. Является ли регулирование наилучшей формой действия государства?
4. Существует ли правовая основа для регулирования?
5. Какова должна быть степень вмешательства государства?
6. Оправдывают ли расходы выгоды от регулирования?
7. Известны ли результаты и последствия регулирования обществу?
8. Является ли регулирование четким, последовательным, понятным и доступным для граждан?
9. Все ли заинтересованные стороны имели возможность высказать свое мнение?
10. Каким образом будет достигнуто соблюдение принимаемых норм права?
Этот список по-прежнему актуален и может быть использован в различных проектах развития. Исходя из моего собственного опыта, я хотел бы добавить, что принимаемые нормы права должны быть как можно более простыми. Несоблюдение правовых норм влечет за собой санкции, однако приоритет должен отдан не уголовным санкциям, а административным и финансовым мерам. При этом такие меры должны иметь профилактическое и воспитательное воздействие.
Как видно из названия, вторая рекомендация связана с укреплением регулятивной политики. В этом нет ничего нового. Так, Президент Республики Казахстан издал Указ № 858 от 24.8.2009 о Концепции правовой политики Республики Казахстан на период 2010-2020 гг., который следует отметить как пример современной регулятивной политики. В программе в частности говорится, что:
«перспективы совершенствования механизмов правового регулирования во многом связаны с широким внедрением информационных технологий в правотворческий и правоприменительный процесс. В этой связи в целях формирования базовых компонентов инфраструктуры «электронного правительства», формирования и эффективного ведения банка данных нормативных правовых актов оптимальным является функционирование Эталонного банка нормативных правовых актов в электронном формате».
Указ также упоминает следующие цели:
«продолжить работу по упрощению регистрационных, разрешительно-лицензионных процедур. Развитие административного права надо рассматривать не только через традиционные вертикальные отношения власти и подчинения, но и через призму социальных интересов, причем зачастую разнонаправленных. С помощью административного права реализуются гарантированные государством права граждан и организаций, поскольку обеспечение и защита этих прав является публичным интересом государства».
Доступ к информации о любом новом правовом акте имеет важное значение с точки зрения его реализации и соблюдения на практике. Таким образом, транспарентность важна не только на подготовительном этапе нормотворчества, но и на всех этапах реализации правового акта и в конечном итоге в деле достижения желаемых целей регулятивной политики.